连平：中小银行急需处理好与地方政府的关系

注:本文刊于2022年2月14日出版的《财经》杂志；植信投资研究院副院长刘涛对此文亦有贡献

摘要

中国信贷体系具有“两头大、中间小”的特点：国有大型银行和全国股份制银行具有较强的信贷能力，多数地方法人银行实力薄弱。中小法人银行兼并重组后，可以较好地填补金融服务空白

防范化解重大风险是十九大确定的三大攻坚战之一。在安邦系、明天系等较大的风险事件基本上得到有序处置后，监管者又将目光转向了规模接近80万亿元的中小银行，在短短一年多的时间内，已积极推动20多家高风险中小银行合并重组。

不过，2021年二季度央行评级结果显示，有10%的城商行机构为高风险机构。另外，农合机构和村镇银行的高风险机构数量接近400家。上述机构资产占比虽然不大，在5万亿元左右，但少数中小银行的风险可能传导至整个金融体系，甚至有可能形成系统性风险。

近日，《财经》记者就上述话题专访了植信投资首席经济学家兼研究院院长连平。目前，连平担任中国首席经济学家论坛理事长、国家发展和改革委员会价格监测中心特聘专家，曾担任中国银行业协会行业发展研究委员会主任、交通银行首席经济学家等职务，主要研究领域涉及宏观经济运行与政策、国际金融和商业银行。

植信投资首席经济学家兼研究院院长连平

连平称，中国信贷体系具有“两头大、中间小”的特点：国有大型银行和全国性股份制银行具有较强的信贷能力，而多数地方法人银行实力薄弱。中小法人银行兼并重组后，可以较好地填补存在的金融服务空白，有助于缓解中小微企业“融资难”“融资贵”现象。

中小银行的发展定位、公司治理、人力资源、业务结构、风险化解等几乎所有方面，都与地方政府存在千丝万缕的联系。连平表示，当前中小银行的出路在于，如何合理、合情、合规地定位和处理好与地方政府的关系。

银行合并潮有望改变中国的信贷体系

《财经》：2020年以来，已经有20多家中小银行合并、即将合并。当下的合并潮与前些年银行的合并有所不同，您如何看待这种变化？

连平：中国地方法人银行为数众多，但长期以来，“小、散、弱”的现象较为普遍。受资金实力和经营区域限制，统筹配置金融资源、支持经济社会发展的潜力较为有限。与前些年一些地方法人银行合并主要是在地方政府主导下追求做大、做强有所不同，新一轮地方法人银行合并具有较为务实的初衷。

首先，丰富多层次信贷体系，支持地方经济建设。中国信贷体系具有“两头大、中间小”的特点。一方面，国有大型银行和全国性股份制银行具有较强的信贷能力，但对接的多为央企、地方龙头国企和重大基础设施项目，而相关客户和项目在地方，特别是中西部省份相对较少。

另一方面，多数地方法人银行定位于服务本地实体经济，服务“两小”（小区金融和小微金融）、履行普惠金融和精准扶贫责任，但受资金规模和经营管理水平等限制，不但难以充分照顾到千千万万中小微企业的融资需求，在支持省内、地级市和县域经济发展、基础设施建设和市政项目方面也表现得力不从心。尤其2022年是中国的“基建大年”，不少地方都提出了庞大、超前的基建计划和项目。

中小法人银行兼并重组后，可以围绕大型银行意愿不强、覆盖不到和一些小型金融机构能力不够的领域着力，可以较好地填补存在的金融服务空白，有助于缓解中小微企业“融资难”“融资贵”现象。

其次，增强抗风险能力，防范化解区域性金融风险。相较于国有大行和全国性股份制银行，地方法人银行在风险管理、内控机制、专业人才储备和金融科技基础等方面相对薄弱。随着中国经济下行压力增大，一些地方法人银行出现了较为明显的不良率上升、资本补充压力增大等潜在风险。

因此，地方法人银行兼并重组，既有助于应对市场竞争和外部不确定性；同时也有利于其增强抗风险能力，降低区域性金融风险发生的概率。从地方政府和地方金融管理部门的角度看，当前推动地方法人银行兼并、重组具有现实意义。

再次，顺应监管政策导向，增强竞争能力。例如，资管新规出台后，2020年-2021年，一些规模较大的银行纷纷成立专业理财子公司。而规模较小的地方法人银行则由于投研能力不足，在申请持牌方面优势不明显，未来很可能只有往理财产品代销方向转型。从近年来资本补充的情况来看，规模较大的银行也往往更容易优先获批发行永续债或赴境外上市。在此背景下，一些中小规模的地方法人银行“抱团取暖”，以增强竞争能力，不能说没有这方面的考虑。

《财经》：也就是说，目前地方法人银行合并潮和银行体系结构和功能的合理性有关？

连平：是的。大、中、小银行合理布局是银行服务实体经济的客观需要。尤其是地方法人银行通常更多地定位在普惠金融方面，其在有效服务中小微企业、民营企业方面具有较为明显的天然优势。中国是个特大型经济体，既需要大型、全国性商业银行整体性地加强服务中小微企业、民营企业，也需要地方中小银行下沉式地向中小微企业、民营企业针对性地提供专业化、特色化金融服务。

因此，有必要关注地方法人银行合并潮对银行体系结构及其功能带来的影响，合理把握其发展方向，避免大批中小银行偏离、改变其原有功能定位，大面积地转化为地方经济大型建设项目的主要金融服务主体。

提高中小银行不良资产处置能力

《财经》：中小银行合并中，不良资产处置是难以绕开的话题。其实，所有中小银行都或多或少的面临不良资产处置的难题。

连平：确实。中小银行在不良资产处置上面临一系列制约因素。一是不良资产处置手段单一，重组盘活和可转债的市场化手段有限。

二是处置部门的资金人力投入不够，操作的专业性水平不高。

三是不良资产重组过程中，需协调股东、职工、债权人、投资人和监管部门、中介机构等各方利益，具体实施难度大。

四是受市场信心、债转股企业经营业绩的影响，企业所持股份面临流动性风险，但股权退出机制尚不完善，影响了处置力度和效果。

《财经》：已有业内人士建议，拓宽不良资产处置渠道、建设不良资产交易平台等。您的观点是什么？

连平：建议从三方面提高中小银行不良资产处置能力。首先，增强中小银行不良资产处置的紧迫性和敏感性。面临处置不良资产的重要时期，中小银行应结合发展现状并强化紧迫感，引进并培训专业人才，制定完善计划，提高处置执行力度。

其次，创新处置模式、完善处置平台并提高处置规范性。中小银行应综合运用不良资产证券化、债转股、重组、转让、债委会、预重整等新型处置手段。对于个人不良资产采取即期处置模式，对于大额公司类不良资产则采取远期处置模式，打造集行政部门、法院、资管机构、拍卖机构、催收公司为一体的不良资产处置平台。

再次，在政策上给予中小银行不良资产处置活动一定的保障。给予不良资产处置的参与方一定的税收优惠，鼓励进行处置业务创新，如调整贷款核销的税前扣除规则，明确不良资产债权收益权转让的损失抵扣方式，缩小税款核销条件及标准差异，简化行政流程等。

《财经》：在化解存量不良资产的同时，注意防止新增不良贷款和逾期贷款尤为重要，中小银行需注意哪些风险领域？

连平：预计2022年，在全球经济不确定性因素增加、国内宏观经济内外需求减弱、经济增长步伐继续放缓的背景下，对于部分领域潜在风险需重点关注。

一是部分民营和小微企业盲目扩张可能会形成一定风险。在多项支持民营企业发展的政策措施推动下，支持民营经济成为商业银行等金融机构当下的发力重点，未来中小银行以小微企业为主的民营企业信贷业务比重将有所增加。但部分民营和小微企业存在脱离主业盲目扩张、通过借贷增加杠杆的行为，一旦经营不善或市场收紧出现资金链断裂，风险可能会向中小银行传导，推动相关的商业银行不良贷款增加。

二是地方政府隐性债务存在一定风险隐患。尽管近年来地方政府融资规模快速增长的问题得到一定缓解。但为支持地方建设，地方政府负有一定偿还责任的隐性债务规模仍有所增加，尤其是在2022年地方基建投资超前发力的情况下。由于这类债务的举债方式复杂多样，而在新的政府债务管理体制下，部分债务的还款来源和担保措施均显不足。随着房地产市场景气程度下降，地方政府与土地相关的收入增长也出现放缓趋势，未来财政实力较为薄弱的低层级政府融资平台的债务仍将面临一定的潜在风险。

三是债务压力较大的房地产企业存在的风险需要警惕。在前几年政策宽松阶段大量融资后，从2022年开始，房地产企业步入债务偿还高峰期，主要是境内房企信用债和境外中资美元债。在房地产行业监管持续偏紧的形势下，受融资不畅和销售放缓等因素影响，杠杆率本身较高的房地产企业的债务偿还压力需加以警惕。

从企业的角度来看，“企业部门去杠杆”有助于缓解信用风险。长期来看，通过“投贷联动”“市场化债转股”等方式，有助于从根本上建立降低企业杠杆率、创新企业融资渠道的长效机制，从而达到减轻企业财务负担，减少银行不良贷款，化解信用风险的目的。

从监管部门的角度看，应积极推动行业组织、协会等，支持不良资产处置行业做大做强，深度挖掘不良资产的价值。这不但有助于缓解银行业的不良资产率高企的情况，同时能减少银行业的压力。

急需处理好与地方政府的关系

《财经》：近年来，金融监管部门先后推出永续债及地方政府专项债补充中小银行资本等工具，效果良好。但仍有部分银行面临资本压力。

连平：在当前内外复杂经济形势下，资本短缺是当前中国众多中小银行经营面临的突出问题。为此，仅2021年中央就累计批复了2100亿元地方政府专项债额度用于补充中小银行资本金，有效地补充了中小银行资本金，提高了其服务实体经济与抗风险的能力。

在中小银行资本补充需求不断增大的情况下，除地方政府专项债支持外，还可以通过渠道拓展进一步扩充中小银行资本。

未来可以积极推动中小银行赴境内外上市，支持已上市中小银行增发、配股或发行优先股等方式来补充资本。扩大债权类融资工具的覆盖面。在风险可控与满足债务监管指标的情况下，允许更多符合条件的中小银行发行永续债、二级资本债等债权类工具补充资本金。推进中小银行混合所有制改革，通过引入不同类型的股东来增强资本实力。针对中小银行定向推出资本工具，包括更多减记型和转股型资本工具。

《财经》：补充完资本后，中小银行如何提高资本使用效率？

连平：资本补充很重要，不过过度强调扩大资本补充并不足取。从根本上看，中小银行要真正解决“资本不足恐惧症”，还要重视“另一只手”，即做好资本规划与管理，提高资本使用效率。

一方面，应实现风险加权资产管控，通过资产结构和总量优化、市场风险模型优化等方式来限制信用风险加权资产、市场风险加权资产和操作风险加权资产的增长速度。另一方面，可运用风险调整后资本收益率（RAROC）、经济增加值（EVA）等工具全面提升资本效益，建立起资本、风险、收益动态匹配的资本管理框架。

《财经》：中小银行的健康发展需要资本补充、完善的公司治理、人才引入等。您认为，哪个因素是最需解决的？

连平：从根本上说，中小银行基本上都是归属于地方的法人银行。中小银行的发展定位、公司治理、人力资源、业务结构、风险化解等几乎所有方面，都与地方政府存在千丝万缕的联系，主要体现在以下方面。

首先，绝大多数地方法人银行的主要股东背景为地方国资，包括财政部门、地方金融控股平台、城投平台、重要行业的大型国企等。地方法人银行主要高管由地方政府任命并进行考核管理。

其次，中小银行在支持地方重大重点项目建设、支持实体经济尤其是小微企业方面发挥了不可或缺的重要作用。作为中国银行体系中扎根基层的重要金融力量，中小银行在为中小微企业、民营企业及“三农”等领域提供普惠金融服务中，扮演着主力军的角色。

再次，地方财政存款、对公存款对中小银行吸收低成本资金提供了重要保障，当然这也是与银行的贡献直接挂钩的。

最后，一些地方政府还参与了金融风险的化解，通过为中小银行提供股东注资、流动性支持等，为其缓释风险。

这种联系既不同于欧美的政企银关系，也不同于日本的主银行制度。但毋庸置疑，其在中国当前的经济金融体系内发挥了不可替代的重要作用，尤其是在推广普惠金融、支持地方重大经济建设等方面。

当前中小银行急需解决的问题是，在坚持地方管理和监管的前提下，如何合理、合情、合规地定位和处理好与地方政府的关系。既要突出扎根地方、服务地方的特色，用好用活地方的各种资源；又要遵循商业银行自身的经营原则和市场规律，坚持科学规范的公司治理和内部管理，在发挥金融专业性和信贷决策等经营管理方面，保持充分的独立性。

在此基础上，中小银行才能真正从实际出发，立足于本地特色和优势，结合现代商业银行的经营理念，走上“专精特新”发展之路，打造出一大批“小而美”的精品银行。

《财经》：在过去，银行业及中小银行在养老金融方面是缺位的，但这块业务市场空间巨大，应如何切入进去？

连平：当下，全社会老龄化程度不断加深，人口红利即将消失。根据联合国预测，2025年前后，中国人口老龄化比例将超过14%，从“老龄化社会”迈入“深度老龄化社会”；2035年前后，中国人口老龄化比例可能超过20%，进一步升级为“超老龄化社会”。

对于银行业而言，这些趋势变化既蕴含着机遇，又潜藏着挑战。银行业包括中小银行，需要顺应趋势、主动求变。

目前，在养老金融方面，银行业还没有真正认识到其重要性。一方面，进入老龄化社会后，数以亿计的老年投资者对于财富管理需求巨大；另一方面，目前国内正规财富管理机构和市场的产品和服务供给能力还难以跟上老年投资者的需求，老年财富管理供需的适配性存在明显脱节。此前，少数银行也曾推出了所谓的养老理财系列产品。

但从实际情况看，这些银行的养老理财产品除期限长一些、收益高一些，与其他理财产品相比区分度不大，养老产品特色不鲜明，在养老功能方面针对性差、覆盖面窄、保障不足。2020年以来，监管机构多次就此对银行进行窗口指导，要求清理名不符实的养老理财产品。

从国际经验来看，不少发达国家在养老金融发展过程中推出过生命周期基金、商业养老保险、长期护理保险、住房反向抵押养老贷款和保险、养老金融信托、养老消费信托等产品，通过丰富的养老金融产品吸引老年投资者更多配置于金融资产上，解决了房产不容易分割、处置以及老年人无法有效盘活其持有的房产来提高生活水平的问题。

建议国内包括银行在内的金融机构可以积极在这一领域开拓创新。例如，加快发展依照基金目标持有人的年龄对投资组合进行动态调整的生命周期基金，在风险递减的情况下，为老年客户带来长期较高的综合投资收益。还可与医疗、保健机构开展合作，积极发展集成财产管理、遗嘱信托、医疗服务等多种功能的养老金融产品和服务。