冯科：中国金融改革的逻辑困境与出路

　　然而，当前推进金融改革的压力、阻力和风险比改革初期更严重。一方面，金融机构已经形成的利益集团会阻止改革。另一方面，出于金融改革可能会给实体经济带来更大负面冲击的考虑，实体经济有动机抑制全面的金融改革。所以，政府只能采取渐进式改革策略，以逐渐消化金融市场积累的风险，从而陷入金融风险积累——渐进式改革——金融风险积累，这种循环往复的改革困境。具体表现在以下几个方面。

　　第一，金融抑制和影子银行困境。在向市场经济转型过程中，中国采取了“价格、贸易、财政、税收、金融”的改革顺序。把金融作为整个体制改革的重点和难点放在市场化改革的后期，而这种改革策略导致了金融抑制。2015年全球经济自由度指数报告中，中国大陆地区的分数为52.7分，属于较受压制（50-59.9）级别。在金融抑制下，大量信贷流入了低效率、政府背书的国有企业和地方融资平台，中小企业融资难的问题长期存在。融资缺口诱发了商业银行和“影子银行”共存的二元银行体系，进而促成了表外业务的高收益率。此外，商业银行和影子银行之间还存在监管套利。可见，影子银行不仅没有挑战商业银行的垄断地位，反而固化了银行主导的金融市场结构。就此而言，即使中国已经取消了存款利率上限，但由于缺少一个竞争性融资市场，竞争性市场价格也不会出现。

　　第二，金融监管与民营银行困境。出于民营银行可能引发金融风险的考虑，监管部门一直谨慎对待民营资本进入金融领域。对此，一个明智的选择是权衡民营资本进入金融领域所引起的风险与现有银行体系所引起的风险之间的危害程度。但是，还需考虑如果民间资本未进入，国有商业银行是否能够系统性地降低风险，并改进自身效率？当前来看，银行体系积累的风险比较大，所以监管当局在原则上批准成立五家新民营银行。然而，这种小规模的增量放开只会制造新的垄断银行，积累新的金融风险。这些互联网金融一旦成为银行，它们扩张的速度更快、规模更大、影响也更深远，终究也会面临“大而不能倒”的困境。

　　第三，顶层设计与微观机制缺失困境。中国的金融改革一直采取渐进式去杠杆的思路。问题在于，这种策略并未有效地推进金融改革，甚至仍在强化企业的杠杆化经营和风险积累。究其根源，中国的顶层设计一直未建立起微观层面的有效退出机制，允许哪家金融机构违约往往是一种行政性行为。政府在听任民营企业倒闭的同时，却为国有企业兜底。此外，政府不会允许国有银行破产，甚至不会让国有银行出现经营困难的情况。这势必会强化国有商业银行和国有企业的道德风险。

　　从上面暴露出来的问题可以看出，中国目前所采取的渐进式金融改革与现阶段的经济发展模式并不完全匹配。在经历了30余年的渐进式金融改革后，现阶段金融改革面临资源错配、寻租盛行、风险积聚和内生障碍等问题，具有帕累托改进性质的改革已近乎消失。中国经济未来的发展面临新的挑战，主要在于稳增长与金融改革之间的两难选择。渐进式改革一方面化解了金融风险，稳定并推动了不同阶段的经济增长。另一方面，金融改革阶段性地建立和保护了各种垄断性金融机构，它们由于太大不能倒而绑架了政府，从而积累更大的系统性风险。总体来看，金融市场改革的长期滞后最终导致经济增长放缓，而经济放缓又反过来制约金融改革。

　　但是，这些并不意味着渐进式改革已彻底失效。在中国经济增长新常态下，总的来说，仍可采用渐进式的改革思路。对于金融业的国际开放而言，如果直接采取激进的金融改革，那么，在国内金融机构尚未成长起来之际，迅速的全局性、根本性的突变将会使国内金融机构丧失发展机会，这对国内金融体系将是毁灭性的打击。

　　而对于金融业的国内改革，虽然整体上仍沿用渐进式改革，但是改革需比以往力度更大些、范围更广些、领域更宽些、金融创新更多些。这也要求我们站在全局的角度，对症下药，尽快解决金融改革中凸显的问题。

　　第一，金融抑制和影子银行的出现本质上是融资市场竞争力不足，最有效的解决方法就是提高直接融资比例。相比间接融资，直接融资可使资金供求双方联系紧密，有利于资金快速合理配置和使用效益的提高，同时筹资的成本较低而投资收益较大。但目前我国总体金融结构仍以银行间接融资为主，直接融资占比仍然偏低，宏观杠杆率高企的同时经济金融风险集中于银行体系。下一阶段中国的金融改革应着力加强多层次资本市场投资功能，推进股票、债券市场的改革。进一步拓展新三板、创业板市场，建成一个涵盖场内场外、分层有序、品种齐全的多层次资本市场。

　　第二，金融监管不到位的问题，需要协调性的增强。低效的监管将造成市场资源浪费，无谓成本增加。李克强总理在2016年《政府工作报告》中也特别提到了要“加快改革完善现代金融监管体制，提高金融服务实体经济效率，实现金融风险监管全覆盖”。但是，这并不等同于简单地将“一行三会”加以合并。随着行业交叉，各种新兴业态与金融相结合，风险也具有了跨市场、跨领域传染的特点。在这种模式下，探索混业监管和全行业覆盖是必要也是必须的。为此，我们应该在功能监管的基础上加强部门联合，信息共享，协调一致行动，特别是银监会与央行之间的协同。或者我们也可以在各部门之上，单独设立一个协调机构，但是部门之间仍需保持职能独立。

　　第三，发挥市场机制的作用，应坚定支持民营银行发展。大多数民营银行相比国有银行风险确实更大，但一味放任国有银行“吃独食”对整个银行体系的风险规避来说很不利，应适当引入竞争机制。这就涉及到金融改革首先应该对内开放还是对外开放的问题。目前市场上的金融牌照大多是垄断的，都属于国有体制非市场化，因而既得利益并非全部归因于个人才能，而是在国家产业政策指导下的有条件的利益瓜分。金融体制改革，首先应对民营企业开放，要释放更多的牌照，让银行业逐步摆脱垄断，成为真正的市场化竞争企业。但是并非所有企业均符合准入条件，诸如制造了e租宝骗局等的互联网金融草莽，这类企业一旦进入，将会对原有金融体系造成十分严重打击。因此在允许企业进入该市场前，必须要对其进行严格把关。同时应给予成熟企业家，如刘永好、王健林等开展金融业务的牌照，鼓励其以多种方式参与到金融市场中。因为他们不仅仅参与投资还需要承担连带责任，相较资本实力不足的企业家而言，由这类企业家牵头成立的金融机构风险系数更低。这一方面做大了资本市场蛋糕，强化了竞争机制，另一方面也有利于实现资金的跨行业、跨区域流动。至于对外开放，则需等对内开放步入正轨后，再逐步推行。

　　第四，顶层设计与微观机制必须并重。顶层设计与微观机制缺失的问题，这也是中国渐进式改革集中体现的弊端。渐进式改革有个隐性假设，即改革完成之前动力始终存在。但实际上，在改革过程中出现的既得利益群体会变成改革阻力，最终使得改革难以继续，这就是前文所提到的国家为国有银行“兜底”。要改变这一现状，就必须改变原有经济增长方式，启动“以减少行政权力、制约政府权力”为目标的政府体制性变革，即简政放权。在计划的基础上引入市场和在市场的基础上引入计划，都会导致计划与市场的双重失败。我们应当充分尊重市场选择，在此基础之上，实施宏观调控、定向调控和相机调控。

　　中国的金融改革正处于关键时期，对于中国的金融体制改革，我们须着眼全局，以“创新、协调、绿色、开放、共享”为指导理念，提高金融服务实体经济效率，构建结构平衡、可持续金融体系，增加绿色信贷、绿色投资，促进金融业双向开放，发展普惠金融，全方位的推动中国的金融改革。总之，只有把中国金融体制的脉号准了，药下对了，中国的金融改革困局才能的解，中国经济方有出路。

　　（作者系北京大学经济学院副教授、博士）