王逸舟丨论新时代外交能力新内涵

摘要

本文从能力建设的角度，探讨中国外交的长期变迁和转型发展。文章循着历史的经纬，梳理了新中国外交史不同阶段上外交使命的特点及其能力要求。全文重点聚焦于新时期外交工作有待补强的三种能力：（1）规避重大风险，为国内高质量发展提供支持的能力；（2）完善评估机制，为政策反思和纠错创造条件的能力；（3）推动机制改革，为创造新型外交形态（“金字塔”）奠定基础的能力。作者指出，在外交能力培育的过程中，政治的包容、社会的参与和创新的思维，起着关键的作用。

作者：王逸舟，北京大学教授、南京大学区域国别研究院教授

摘自：《国际关系研究》2023年第2期

原题：《外交能力试析》

本文载《社会科学文摘》

2023年第6期

外交能力是一种特殊的国家资产，属于典型的软实力。它首先指的是外交人的智慧、韧性和能动性。与军事、科技和经贸部门的同行不同，外交官主要凭借沟通、谈判、宣示、妥协、文本，特别是语言技巧，而非器物层面的实力，来实现外交的基本使命（代表国家、沟通交流、获取信息、塑造国际关系）。外交的特点，是以沟通协商和互谅互让的和平方式，处理国家间的分歧。如果说军事是解决国家间纷争的最后也是不得已的手段，贸易和经济关系有时在国家间关系紧张时刻失效，那么外交在国家间关系中自始至终不可或缺。从全球范围观察，外交作为一种黏合剂，又是国际社会得以维系的条件。国际组织和各种双边多边机制正是依靠外交得以推动，国际法、国际决议及重大倡议通过外交得到落实。由此看，所谓外交能力，特指外交人员维护国家根本利益、促进国家间和平与国际稳定的职业本领，是以非暴力方式推进国家间对话与妥协的特殊才干。实现外交目标，除了要求外交人有出色的说服能力、委婉的呈词能力、熟练的业务能力、汲取新知识的学习能力，还需要他们在困境下守住外交的根本，顶住谈判对手的干扰，扛住不合理的政治压力和官僚惰性，拒绝喧嚣的国内外民粹主义。外交能力同时表现为体系内部自我调整、适应变化的特质。

如果说，改革开放初期的中国外交主要任务是为解决国内民众的温饱问题做出贡献（招商引资），中期（“入世”前后）更多是促进中国经济接轨融入世界经济和对接国际规范，那么，新时代外交的重点，是助力中国的高质量发展，用自主创新带动国家整体跃升。

总体观察，中国从东亚区域走向全球中心舞台的过程，正在并将继续遭遇三大挑战：其一是美国为首的西方对中国的阻挠，特别是技术封锁和脱钩，企图让中国变得对外部世界闭锁和低端自给自足；其二是经济全球化带来的停滞和问题，如严重萧条和氛围低迷，有可能导致中国的长期走势发生改变；其三是全球性突发公共卫生灾难或大自然急剧改变的冲击，可能给中国社会带来这样那样的“急刹车”效应。这三种挑战是以往从未经历过的，没有政治经验可供参考，也是教科书没有现成答案的。松懈麻痹或骄傲自大，甚至工作不到位，都有可能让中国产生失误。能否在不发生战争对抗的前提下，让以美国为首的西方发达国家最终接受中国和平发展的事实，或者说，能否规避重大风险障碍、保障国内发展势头不被逆转，是中国外交一项极为艰巨的任务。作为潜在的国际体系主导者，中国对于未来新旧力量转换过程的应对，一方面，必须考虑“战”与“和”的各种可能，牢记“忘战必危、好战必亡”的格言，保持足够的国防军事实力；另一方面，要处理好与主要对手的关系，避免政治和外交受制于轻敌策略或鲁莽思维。

历史是现实的一面镜子。外交看似沟通技巧，其实是国家智慧的体现。能力强的国家善于把握平衡、巧妙化解主要矛盾。现代外交不同于古希腊罗马时期的城邦间往来，亦有别于中国春秋战国时期的争霸安邦，又不只有欧美列强对弱小民族的征服。作为一种重要的国际规范，它表现为民族国家产生后逐渐摸索形成的一整套沟通机制，以及支撑这些机制安排的主权原则、平等原则和国际法准则。外交的本质，是以和平的方式，通过沟通协商，最大限度发挥自身潜能，达成与竞争对手的某种协议或共识。假若不得不有军事摊牌，在此之前外交人要最大限度地发挥能量和智慧。早期国家的外交方式比较简单粗暴，随着文明的进步，各国政府学会利用复杂精致的方式获益。外交时常借助商业或军事手段，但归根到底还是依靠沟通技巧和韧性。优胜大国一定是规范制定者和软实力大国，内部有科技创新和国家现代化。从全球范围观察，国家间虽一直存在战争和强权政治，但大趋势是尚武风习式微，经贸收益和外交作用增加。尤其20世纪以降，在各国的关系中，进化的线索是从武力到外交到法律的演进。

成为普通的大国和充当全球角色不是一回事，后者除了具备强大的经济、科技和军事实力之外，要有超群的引导力和创新力。主要国家能识别重大的经济周期，应对其间包含的繁荣、衰退、萧条和复苏的变动起伏，带动更多国家走出低迷周期。目前情势下，对于世界经济究竟处于什么阶段，不同学派和模型算法的判断大相径庭，政策偏好及建议见仁见智。最终还是看哪些国家判断有误、哪些大国战略决策得当。表面看有“俄罗斯轮盘赌”的味道，深层次讲反映国家“政治决策+创新突破”的能力。面对压力，中国应以开放的学术交流机制，持续的研发投入，广泛的国际科技合作，加上坚定的自主创新和科技成果转化，稳住有优势的领域，缩小有差距的领域，最终破解锁闭困局。过程的第一步是赶上，至少不拉大现有距离，争取在某些领域和关键技术上达到发达国家水平。第二步才是超越，经过长久的、持之以恒的创新发展，使中国的基础理论和技术发明领先各国，进而引领下一轮国际发展。

明确这个方向，外交人就会认真做事、谨慎说话，不被任何挑战带节奏。在激烈竞争的时刻，要善于趋利避害、坚持对话沟通，不被外部恶势力的刻意歪曲激怒，不受国内民族主义情绪左右。学会把鸡蛋放在多个篮子里，一个方向的破损可以得到另一个方向的弥补，对方脱钩的同时我方更多挂钩，大国之间比谁更有韧性。优秀的外交人懂得什么是比吵架更要紧的事情，知道如何做对于国家长远利益更有好处。经历了快速工业化城市化的中国，在很多领域依然大而不强、粗而不精，仍需长期引进消化欧美日等对手国家的先进产品、技术及知识，包括从它们的科研机构和高校吸引人才，在国际技术标准制定和创新思维上借他山之石。外交人一向谨慎，这时更不可唱高调，实际工作的重心，须更多放在保障中国科学家与国外科技前沿的对接上，放在促进国内外大学的交流合作上，放在推动中国整体的高质量高标准发展壮大上。总之，要把“避险”和“搭桥”当成现阶段工作的重点，下气力打造相应的外交能力。

建立畅通的信息渠道和良好的评估机制，是国家现代化的重要标志。

无论国家有何种意识形态、政治制度或文化传统，无论评价的精细化程度高低，评估机制是不可少的。现代国家用数字进行管理，好的评估机制则是精细化管理的前提。数字化管理意味着难度更高的管理。上通下达的政策效率评价，是实施成功管理的基础。随着国家公信力基础的不断改变，政府面对的社会要求和公众批评会越来越多。政府机关作为民众代言人和国家守更者，不得不接受批评和审核的安排。国家合法性的来源，是决策者能否以通达的心态和有效的调控机制，在社稷与政权平稳的大局下，吸纳公众的合理批评，满足社会不断扩展的需求。因此，国家有效感知能力变得重要，牵涉国家与社会之间的信息畅通、政府对公众偏好的筛选排列、干部的学习能力及信息鉴别等。由于公众的权利意识和问责意识在增强，政府工作须进行考核与陈述。这是各国走向更高阶段的信号。在较为发达的地区、城市和国家，尽管同时存在网络正面和负面信息的大规模流动，但信息交换更充分，人们有更多选项与比较，科学理性的观点胜出的概率大，公众立场的形成不再依赖单一的信息源，而是在信息充分的舆论场重塑认知体系。行政机制和社群机制的磨合互补，提升了国家的信息数量和质量，成熟的共生形态对数字化潮流有更好的适应性。

须认识到，已有的进步不代表过程的完成。新阶段上能力提升的基础，是对机制缺陷和出台政策做出反思，重点是评估已有政策的效果，找出存在的问题，明确改进的步骤。从能力建设角度讲，一定要有科学合理的评价指标，赋予相应机构以必要权限；重视吸纳部门外和社会上的建言献策和批评意见，加强横向的交流与沟通；允许媒体和公众有一定知情权，媒体报道和公众关切有助于这一过程的持续展开（即使后者有时信息不全、判断不准）。任何国家任何机构都不可能完全没有失误，好的制度在于发生失误时及时纠正。我国自改革开放以来成就显著，加上具有举国体制的优势，在快速动员、集中力量办大事的问题上效率更高；但政策的透明性还需提升，由下而上的监督还要加强。在外交工作方面，决策者和相关部门的积极态度十分重要。

外交评估机制应当是一种容错、反思、改进的开放系统，可以让外交人积极尝试，能及时发现和调整可能出现的失误，必要时也能包容谅解。理论上，现代国家重大政策的出台和实施，是一种增量改进，思路征集、效果评价、政策完善等都在其中，让不同的智慧吸纳形成合力，为制度、政策和观念的进化打下基础。比如我国在此方面既有正式的安排（人大政协和专门委员会等），包括听证、咨询、评审、讨论和投票等环节，也有半正式和相对自由的专业咨询和媒体监督。政策执行部门对拟出台的策略和步骤进行汇报并接受审议，与社会、民间、智库保持互动。外交工作的日常部分涉及办案、谈判和协商，比如使领馆的信息汇总评估、部门内部的总结、与其他部委的协商和征求意见、特定范围向社会公众的通气等。针对所发现的问题，有表扬奖励，也有检讨惩戒，有口头说明，也有文字记录，有担责的对象，也有负责改正的环节，必要时还有机构的新设、撤销、合并。通过试错和纠偏过程，总体方针得到落实，失误和漏洞得到及时纠正，社会对国家的期许得到更好满足。评估机制设计与实施的依据，主要不是意识形态或舆情压力，而是是否与国家利益和社会需求大方向对接，是否符合总体外交方针，是否存在逻辑自洽性的矛盾，是否有对新证据的及时调整，是否权责明确、分工清晰，是否对关键数据和结论留有备存，在不涉密前提下可以开放查询。显然，与规范的评估机制对照，我们现有的外交评价机制还需进行更多改进。