张亚光：“十四五”规划《建议》的历史比较解读

首先是关于“远景目标”的问题。党的十九届五中全会审议通过的是《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。需要注意的是，除了“十四五”规划建议之外，全会还发布了“二〇三五年远景目标”。在党的历史上，上一次同时发布“五年计划”和“远景目标”是在1995年党的十四届五中全会上，全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》。远景目标并非每届五中全会都要制定。只有在党和国家面临特殊历史时期、重大历史节点的环境下，才会考虑远景目标问题。

 “十四五”时期意义特殊，是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“从二〇二〇年到二〇三五年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化。”因此，“十四五”开始的节点极为关键，向前推十五年的2035年，恰好处在两个一百年奋斗目标的时间中点。

 “十四五”规划建议的完整性和丰富性超过历次规划建议，同“十三五”规划纲要进行对比，有不少新提法、新变化。以下是总结出来的“十二大变化”。

第一，指导思想的表述有变化。“十四五”时期经济社会发展指导思想的表述是“高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导”，与“十三五”规划纲要“深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略”的表述相比，明确了“习近平新时代中国特色社会主义思想”的指导地位。

第二，经济社会发展必须遵循的原则有变化。“十四五”时期经济社会发展必须遵循的原则分别是“坚持党的全面领导”“坚持以人民为中心”“坚持新发展理念”“坚持深化改革开放”“坚持系统观念”五条，“十三五”规划纲要必须遵循的原则分别是“坚持人民主体地位”“坚持科学发展”“坚持深化改革”“坚持依法治国”“坚持统筹国内国际两个大局”“坚持党的领导”。最明显和最重要的变化是，“党的领导”成为首要原则，而且加入了“全面”两字。党的十九大报告在谈到新时代党的建设总要求时，第一句就强调要“坚持和加强党的全面领导”。

第三，“十四五”时期经济社会发展主要目标和“十三五”规划纲要相比有较大变化。社会文明程度、生态文明建设、民生福祉三个方面的表述基本保留，“经济发展取得新成效”“改革开放迈出新步伐”“国家治理效能得到新提升”这三条都是新的概括。“十三五”规划纲要中与“经济发展取得新成效”对应的表述是“经济保持中高速增长”，变化表明我们新的目标制定更加务实，不再简单地以GDP增速作为主要发展目的。“十三五”规划纲要最后一个主要目标是“各方面制度更加成熟更加定型”，现在看来，中央并没有满足于已有的制度成就，而是开启了新的改革步伐。各方面制度本身的成熟或定型不是目的，关键要落足于国家治理成效的提升。

第四，“十四五”规划建议在“坚持创新驱动发展”部分，有两点新表述十分值得重视。一是“强化国家战略科技力量”，这是在党的最高文件层面上第一次对科技工作赋予了“战略力量”的重大属性。此前“十三五”规划纲要的提法是“推动战略前沿领域创新突破”，表述还是不够清晰。二是“提升企业技术创新能力”，要“强化企业创新主体地位，促进各类创新要素向企业集聚”。这是科技创新领域的突破性认识。在“十三五”规划纲要中尽管也提到要“强化企业创新主体地位和主导作用”，但同时也指出要“明确各类创新主体功能定位，构建政产学研用一体的创新网络。”对企业作为创新主体的地位并没有单独集中论述。从“促进各类创新要素向企业聚集”这句话来看，企业在未来科技创新领域的作用可能不仅仅是“主体”，而是将扮演“中心”的角色。

第五，“十四五”规划建议将产业链和供应链放在了现代产业体系的核心位置。特别是“供应链”的概念在建议中出现了８次，而在“十三五”规划纲要中仅出现了２次。在“加快发展现代产业体系，推动经济体系优化升级”部分，第一条内容就是“提升产业链供应链现代化水平”，其中“坚持自主可控、安全高效，分行业做好供应链战略设计和精准施策”“补齐产业链供应链短板”“加强国际产业安全合作”等表述，明显是针对美国的华为芯片禁令做出的反应。结合上一条分析，从党的十九届五中全会公报，到“十四五”规划建议，科技自立自强的呼声日高，已经成为未来中国发展道路上的最关键因素。

第六，“十四五”规划建议中的“加快数字化发展”，从狭义的角度来看，是新的提法，在“十三五”规划纲要里面没有这个概念。“十三五”规划纲要的第六篇专门论述了“拓展网络经济空间”的问题，提出要“构建泛在高效的信息网络”“发展现代互联网产业体系”“实施国家大数据战略”和“强化信息安全保障”，这些认识表明当时还停留在信息网络应用的技术层面，没有像今天这样将“数字化”视作一种底层的生产力和社会运行的基本方式。

第七，“十四五”规划建议专设一篇论述“形成强大国内市场，构建新发展格局”，在“十三五”规划纲要中没有专门提“国内市场”的概念。很显然这也是受到了最近几年来国际政治经济形势剧烈变化的影响。“坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系”、“依托强大国内市场……形成国民经济技术良性循环”、“立足国内大循环……以国内大循环吸引全球资源要素”……从不同角度论证了强大国内市场的必要性和紧迫性。

第八，“十四五”规划建议的“全面深化改革，构建高水平社会主义市场经济体制”部分，和“十三五”规划纲要相比，对国有经济的论述内容有大幅缩减。“十三五”规划纲要中有关“国有经济”“国有资本”“国有资产”的表述有51次，“大力推进国有企业改革”“增强国有经济活力”“完善各类国有资产管理体制”等内容占据很大篇幅，有若干小节专门论证。“十四五”规划建议出现９次，主要集中在“激发各类市场主体活力”部分。这里面可能有“纲要”和“建议”篇幅不同的原因，也有可能是在“十三五”期间相关目标已经顺利完成。另外值得注意的是，“十四五”规划建议在这部分提出要“弘扬企业家精神，加快建设世界一流企业”。这也是历史上“企业家精神”首次进入五年规划。

第九，“十四五”规划建议和“十三五”规划纲要都提出了财税金融体制改革的任务，但“十四五”规划建议在“建立现代财税金融体制”部分呈现出了不少新的元素。比如“稳妥推进数字货币研发”，这是近几年央行着力推动的工作，也是中国在金融领域领先于世界其他国家的优势。再比如，从“十三五”的“创造条件实施股票发行注册制”到“十四五”的“全面实行股票发行注册制”，反映了近五年来资本市场准入制度的显著变化。与此同时，从“十三五”的“建立健全转板机制和退出机制”到“十四五”的“建立常态化退市机制”，也表明了完善资本市场严格退出制度的决心。

第十，“十四五”规划建议中的“新型城镇化”是“以人为核心的新型城镇化”，比“十三五”规划纲要多了“以人为核心”的定语，这是“坚持以人民为中心”原则的具体体现。对于四川而言，在这节出现了尤为紧密相关的内容：“优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈。推进成渝地区双城经济圈建设。”在“十三五”规划纲要中，提出过

 “培育中西部地区城市群，发展壮大东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群”“发展一批中心城市，强化区域服务功能”。“十四五”规划建议没有提及其他城市群，唯独列出了成渝地区双城经济圈，这个分量是相当重的。完全能说明中央对四川发展的关心和重视。

第十一，“十四五”规划建议在“繁荣发展文化事业和文化产业，提高国家文化软实力”的表述部分，关于学习教育的内容，在“十三五”规划纲要里面是没有出现过的，而对广大群众和青年人来说又是非常必要的。如要“深入开展习近平新时代中国特色社会主义思想学习教育，推进马克思主义理论研究和建设工程。推动理想信念教育常态化制度化，加强党史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史教育。”“十四五”规划建议还提出“强化重要文化和自然遗产、非物质文化遗产系统性保护，加强各民族优秀传统手工艺保护和传承，建设长城、大运河、长征、黄河等国家文化公园。”四川在这些方面拥有得天独厚的资源优势，应当借机加速发展。

第十二，“十四五”规划建议在“改善人民生活品质，提高社会建设水平”部分一个关键表述是“提高人民收入水平”，“十三五”规划纲要中对应的表述则是“缩小收入差距”，看似一正一反，意义不完全相同。脱贫攻坚任务胜利完成之后，“缩小收入差距”目标在很大程度上实现。“扎实推动共同富裕，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，促进人的全面发展和社会全面进步”是下一步的工作重点。“十四五”规划建议重新提出“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，提高劳动报酬在初次分配中的比重”，这句话极其关键，“十三五”规划纲要的表述是“完善初次分配制度”“完善市场评价要素贡献并按贡献分配的机制”。比较对照，可以发现这是中央在分配制度上的又一次重大调整。对于真正实现“共同富裕”具有制度保障上的积极意义。

（作者系北京大学经济学院副院长，博士生导师）