蔡继明: 超大特大城市理应吸收更多外来人口落户

国家发改委近日印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》（以下简称《重点任务》），要求各类城市大幅放宽常住人口落户条件，一是在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，将全面取消落户限制的城市扩大到城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市；二是全面放宽城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市落户限制；三是除个别超大城市外，超大特大城市要调整完善积分落户政策，增加落户规模、精简积分项目。这些可以说是近年来有关户籍制度改革力度最大的举措，既体现了我国经济进入高质量发展阶段的客观要求，又反映了我国城镇化进程中2．88亿进城不能落户的农民工和数千万迁徙不能定居的流动人口追求美好生活的主观愿望。

众所周知，按照《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》，到2020年我国常住人口城镇化率要达到60％左右，户籍人口城镇化率达到45％左右，“两个城镇化率”的差距缩小到15个百分点。2018年末，“两个城镇化率”分别为59．58％和43．37％，二者差距为16．21个百分点，也就是说，在8．31亿城镇常住人口中，有2．26亿是没有城镇户籍的。如果按照近三年常住人口城市化年均提高1．12个百分点，户籍人口城市化率年均提高1．09个百分点的速度，两个城镇化率之间的差额还会逐年拉大，预计到2020年末，城镇常住人口与户籍人口的差额会高于会高达2．28亿左右，这些没有城镇户籍的常住人口在住房、就业、教育、医疗、社保等方面，并不能完全享受与户籍人口同等的待遇，他们无不渴望早日融入市民阶层，过上正常的城镇居民生活。《重点任务》中提出的上述落户政策调整措施，无疑将有力地推进这些城镇常住人口市民化的进程。

不仅如此，《重点任务》的意义还在于特别强调了特大超大城市在加快城镇常住人口落户中的作用，这是因为从世界城市化进程来看，人口向大城市集聚是普遍规律。根据联合国预测，到2035年全球城市化率将达到62．5％，大城市和大都市圈人口继续快速积聚，500－1000万以及1000万人以上城市数量将分别增至73个和48个，50万人以下城市人口年均增速将降至1％，仅略高于全球0．9％的自然增长水平。其中，1000万人以上、500－1000万、100－500万、50－100万城市人口占比将分别增至9．7％、5．5％、14．2％，较2015年分别上升3．4、1．3、2．5百分点。而50－100万、50万人以下城市人口占比将分别增至5．9％、27．1％，仅上升0．7、0．5个百分点。

在城市化道路的选择上，我国政府虽然长期实行的是优先发展中小城市和小城镇、严格控制大城市的战略，但人口仍然在按照自己的规律长期向大城市集聚。从以市辖区常住人口为标准的城市规模看，在不控制行政区划调整的情况下，1982－2016年中国1000万人以上城市的个数从0增至8个，常住人口占全国人口比例从0增至8．5％；500－1000万人城市个数从3个增至11个，人口占比从1．7％增至5．5％；300－500万人城市个数从3个增至23个，人口占比从1．0％增至6．3％；100－300万人城市个数从30个增至126个，人口占比从4．5％增至14．2％；50－100万人城市个数从32个增至91个，人口占比从2．2％增至4．8％；50万人以下城市从44个降至37个，人口占比从1．5％降至0．9％。其中，上海、北京、深圳、广州这四个超大城市都是吸收外来人口最多的城市。

然而，自2016年以来，北京、上海、广州、深圳、天津等城市纷纷在十三五规划中设定了人口总量控制目标，预计到2020年，北京：2300万；上海：2500万以内；广州：1550万；深圳：1480万；天津：1350万。为实现人口控制目标，许多特大超大城市实行了严格的积分落户政策和人口疏解政策。以北京为例，2018年全市非户籍常住人口764．6万，其中申请积分落户人数为124657人，但实际落户人数只有6019人，实际落户人数仅占申请落户人数的4．5％。上海、广州、深圳2017年积分落户的人数则分别为20545、6000、10058。上海2016年以来非沪籍常住人口已经在减少，北京常住人口2017年减少2．2万，2018年则减少16．5万。自2016年以来，我国的城镇化速度持续下降，这无疑和一线城市纷纷实行了人口总量控制有关。

应该指出的是，我国已进入工业化后期，农业产值仅占GDP的7．2％，但农业从业人员却占全国从业人员的44％，这表明农业劳动生产率还很低，农村还存在大量剩余劳动力有待转移，我国的城镇化还应处在加速阶段。还应该指出的是，所谓2018年的59．58％指的是包括2万个镇的2．2亿镇民在内的城镇化率，而非仅仅包括660个城市市民的城市化率，后者至少比前者要低15个百分点。这2亿多镇民生活所在的镇区，其城市基础设施和公共服务水平一般都大大低于城市。从这个意义上说，不仅特大超大城市应大幅度扩大积分落户规模以吸收更多的非户籍城镇常住人口本地落户，而且全面取消城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市落户限制和全面放宽城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市落户限制，对于吸引2亿多镇民逐步转变成大中小城市的市民也是必要的。

放宽大城市落户条件和大幅度扩大特大超大城市积分落户规模不仅对于加快我国的城市化进程是必要的，大城市（包括特大超大城市）因其比较完善的城市基础设施和相对充足的公共服务供给以及发达的第三产业提供的比较充分的就业岗位，吸收更多的农业转移人口落户也是可能的。应该看到的是，农民工进城落户不仅会增加城市政府的财政负担，而且也会为城市建设、城市发展和方便城市居民生活提供相对廉价的劳动力和劳务，从而增加一个城市的地区产值和税收，增强城市的活力和竞争力。况且，农民工市民化的财政负担往往被扩大，只有充分发挥市场配置资源特别是土地资源的决定作用，降低农民工落户的住房门槛和居住成本，改善中小企业营商环境，大力支持民办教育、民办医疗、民办养老产业，建立农民工市民化成本的分摊机制，再考虑到公共产品的非竞争性和公共服务的规模效应，真正由政府承担的财政成本会大幅度降低，对政府来说，农民工进城落户的收益会远远大于成本。

进一步说，经济高质量发展固然需要高质量人才，但同时也需要不同行业、不同技术水平、不同熟练程度、不同受教育程度的劳动力就业，一个城市才能吸引高质量人才就业、创业和安居乐业。今后城市的发展和竞争力的提升，在很大程度上取决于各类人才和人力持续的净流入，加快外来人口的市民化将成为城市政府的自觉行动。

至于乡村振兴战略从其总体要求来看，无论是产业兴旺还是生活富裕，都离不开新型城镇化。一方面，因为农村就其资源禀赋来说当然最适宜发展第一产业即农业，而我国目前农业劳动生产率明显低于第二、三产业，其中一个重要原因就是农民户均土地规模过于狭小，户均不足10亩地的土地经营规模距离户均百亩的适度规模经营还相差甚远。只有使大量农业转移人口市民化，才能加快农村土地的流转，使户均土地规模达到100亩左右的水平，务农收入水平才能与务工收入大体平衡，农村居民的消费水平才能逐步赶上城镇居民。

另一方面，我国目前城镇建设用地9．6344万平方公里，农村集体建设用地19．327万平方公里，农村集体建设用地相当于城镇建设用地总量的2倍以上，其中70％是住宅用地。随着大量农业转移人口进入城市，目前已闲置的宅基地多达3000万亩，超过了城镇住宅用地总量。只有通过深化土地制度改革，构建城乡统一的建设用地市场，使农村大量闲置的宅基地进入市场或作为抵押品获得贷款，才能拓宽农民财产收益渠道，农民的收入水平才能持续提高，乡村才能真正振兴。

由此可见，乡村振兴必须与新型城镇化同步推进，才能促进城乡融合发展，加快工业化、城市化和农业现代化的进程。

（作者：蔡继明 清华大学政治经济学中心主任）