王守清：透视PPP模式若干问题

王守清
清华大学建设管理系教授/博导暨
清华大学国际工程项目管理研究院副院长
清华大学恒隆房地产研究中心政企合作(PPP)研究室主任
PPP的定义
对于PPP的定义，王守清教授表示比较喜欢亚洲开发银行的定义，分两个层面：第一，公共部门和私营部门在基础设施和其他公共服务方面一系列的合作都是PPP。很广义，考虑到大多数国家的实际；第二，进一步用特征来界定，由政府授权、规制、监管，由企业投资和运营，政府和企业长期合作，实现风险共担、提高效率和服务水平。每个关键词都体现和强调了PPP的特征和原则，对各国包括中国都很重要。
从广义PPP而言，是包含BT的，但不是国际PPP的主流，因为没有涉及运营。我国在这一轮力推PPP中，BT已被2012年财政部等4部委的463号文限制，未被列入其中，因为BT模式是造成我国巨额地方债的主因之一，而且成本比传统政府投资模式高太多。
PPP的法律问题
王守清认为我国需要立PPP法。首先，因为我国已有的很多法律与PPP有冲突，有律师曾梳理出十大法律冲突。其次，因为我国很大，如果没有一部PPP法，因PPP比较复杂，恐各地把握不准而乱做。现在财政部、发改委等中央部委所发的法规规章效力低于法律且可能变化快，与长期的PPP合同不符。但立法不是一件简单的事，可能还需要较长的数年甚至十几年时间。

PPP的实操问题：PPP的合理回报与固定投资回报
王守清说，对于经营性项目，企业可以向公众收取费用；对于非或准经营性项目，则需要政府支付或补贴。对于销售渠道由政府或其国企控制的水或电项目，需要政府兜底，承诺每年至少购买的水或电量，但是运营过程中仍然会涉及到定价和调价的问题。传统政府投资模式则是政府分别找一家公司设计、一家公司施工，再找一家公司（一般是国营的）运营。但PPP则不同，全过程或至少大部分过程是让一家由股东组成的项目公司运作。采用PPP一般要做物有所值评估，包括定性和定量评估（国际上特别是英联邦国家主要是采用PSC公共部门比较值进行定量评估）并辅以充分的竞争，中标公司需要提高自己的运营效率才能获得更大的收益，而不是要求政府担保固定或最低回报率。目前我国定量评估采用PSC方法所面临的主要问题是缺少数据，更多观点可参阅王老师微信订阅号“中国PPP智库”11月2日推送的“杂谈PPP的物有所值”一文。
PPP的运作模式：轨道交通+土地开发模式在大陆未来的发展
对于轨道交通+土地开发模式，王守清表示，像港铁的直接划拨土地模式在国内目前还有法律障碍（用于经营性的土地必须“招拍挂”），不能直接照搬。但通过走程序，把一块土地的收益拿来专项补贴一个PPP项目是可能的。最新的进展是，2014年国务院出台的37号文“关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见”已经开了一点点口，即红线范围内的土地可以划拨。2015年1月发改委的49号文和2015年12月住建部276号文对此也有一点涉及。
PPP模式是否可以标准化
王守清认为PPP没有定式，因为每个项目具体情况不同，处于不同地方，有不同的投资者、放贷方、政府和用户。但是像电厂、水厂、污水/垃圾处理厂等行业，PPP模式已经比较成熟，也可以是有标准，或更准确点，成熟的模式或做法，如向政府收费（政府再向用户收费）、设置定性和定量的上下限（兜底和封顶）、基于成本构成分析的动态调节/调价机制等。港铁公司主导的北京地铁4号线分为A、B段则是对轨道交通除“轨道交通+土地开发”之外的另一种创新模式，在北京甚至全国其它的地铁项目中也得到了不少应用，正在逐步成熟中。高速公路的PPP模式也已经很成熟的了，可以设立收费站向用户收费，也可以不设立收费站由政府支付（基于影子价格）而不向用户收费，而且也可以像轨道交通+土地模式一样，对路旁的土地进行联合开发，加上沿路的广告收益，也是对项目收益的重要补充。总之，取决于对标准化的不同定义，这个问题就可能有不同的答案。
PPP项目中企业主动向政府建议项目
企业主动向政府建议PPP项目，属于民间自提（unsolicited proposal），这种模式在韩国等发达国家做得多，目的是为了鼓励和利用企业的能动性和创造性，因为政府不一定知道市场需求是什么，而企业可能更了解市场需求。但是，企业建议的项目政府不一定接受，即使接受，不一是说项目就给出建议的企业做，还是要走招投标程序，当然，政府会给建议被接受的企业一定补偿或奖励，如补贴一定费用，或在评标时奖励一定分数。
瑞士挑战法
对民间自提项目，政府除了上述补偿或奖励方法之外，还有一种奖励的方法就是瑞士挑战法（Swiss Challenge）。这种方法主要应用于印度，提建议的企业有机会追平或超过任何竞争标书，提高中标的可能性：如果他所提供的标书不是最有竞争力的，他并不会被淘汰，反而有一次机会重新提交一份更好的标书。有点类似于女排赢得世界杯冠军（民间自提项目被接受）之后直接进军奥运会（不必参加预选赛）一样。
小城市的PPP推广难点
现如今全国上下正在大力推广PPP模式，但是不同于大城市政府的财力雄厚和人才充足，地方政府的财政实力往往比较单薄。而要想吸引企业参与基础设施和公用事业项目，合理收益是必要的，这些收益的来源只有政府支付和用户支付两个。而PPP模式所应用的基础设施和公用事业是公共产品/服务，不可能暴利，因此对非或准经营项目，收益只能依赖于政府的支付或补贴。这对于较为贫困的地方政府是个难题。对此，王守清表示目前也没有很好的解决方法，只能在法律允许的条件下给投资者一些资源（如捆绑土地、矿或旅游开发）作为补偿，或寄希望于中央或省政府的财政支援，否则PPP很难在这些地方开展。

PPP项目政府的角色：政府在PPP项目中的占股
王守清建议，如果政府觉得这个项目盈利机会大，或者想加强对项目的控制力，就可多占些股份。当然，政府也可以占股但不参加经营也不分红，但要有一定条件下的一票决策权或否决权。另外，对银行而言，如果项目风险大，就会希望投资者多出股份。财政部去年发文说政府或其国营企业占股一般不超过50%，并不是说政府一定要占股份。
少数地方政府为了PPP而PPP的现象
在王守清看来，一些地方政府为了上项目以满足民生需求或政绩追求，将不适合PPP的项目按PPP模式推进，或者为了尽快推进项目落地而忽视前期评估、谈判和合同的做法是不负责任的，后果可能不利，因为PPP特许期长达十几二十年。千万不要重蹈覆辙：过去十几年我国不少PPP(BOT)项目，因政府不重视前期评估、谈判与签好合同，或不懂又不请懂行咨询，或受贿，提供兜底但未封顶(典型的不对称/不公平)，造成投资者暴利，后来特别是换届后政府觉得亏了，自然就违约，造成政府既做了冤大头，还落个不守信用的罪名。
中国PPP走向世界
其实，新世纪以来我国最早力推PPP的中央部委是商务部。为了落实中央“走出去”战略，商务部从2003年起就一直通过其主管的中国对外承包工程商会和其倡议成立的清华大学国际工程项目管理研究院组织了大量研究和培训推广工作（王守清承担了大量具体工作），帮助和鼓励我国央企和实力强的地方国企在走出去过程中从施工总承包向工程总承包、带资承包和对外投资转型升级，参与境外基础设施的投资、建设和运营，2009年商务部还出台了“境外投资管理办法”（2014年进行了修订）。铁道部后来为了高铁“走出去”也做了大量宣传和推广工作。这样，一些发展中国家政府本无资金和实力投资的基础设施，我国企业就可以利用PPP，创造出原本无法开展的工程项目，提高竞争力，业务期也得以延长。随着“一带一路”战略的提出和亚投行的建立，PPP在我国企业“走出去”战略中越来越显得重要。
民营企业参与PPP
王守清表示，由于大多数的民营企业尚不具备央企和国企的投资、融资、技术、信用等优势，目前参与PPP的较少。但民营企业创造性强、灵活性大、效率高，目前阶段采用抱团的方式也许是一种参与PPP的途径。例如，王老师说，他曾应邀与一些民营企业协会一起集体去考察一些项目，如果大家认为某个项目不错，就由协会中实力相对雄厚、号召力强的企业牵头，其它有兴趣的成员企业再各出一些资金参股，共同投资这个PPP项目，有点类似于众筹的概念。但这种形式做法因股东较多，特别需要股东之间的优势互补，而且要志同道合，并有一套很好的决策和治理机制。
PPP的未来发展：加强PPP的宣传与培训
从教育角度而言，越来越多的高校在开设有关PPP的课程，这是好现象。王守清说，PPP的理念与传统的政府提供公共产品或民间提供商业产品不同，其实应从更早的阶段就开始教育公众，有利于长远。有台湾学者告诉我，他们有的小学就已经开始科普PPP的理念。当然，从目前应急而言，特别应加强对相关政府官员的培训，而且可能不能局限于过去的比较虚的培训，而应加强偏实务性的培训。就投资者而言，特别是民营企业，他们是很好学的，不必担心。另外，还应创造条件，规范和扶持专业性的第三方咨询（含律师）机构。现在真正懂PPP的咨询人才奇缺，尤其是既懂理论又懂实务的人，因此，能够牵头做PPP咨询的优秀人才收入非常高。但是，不能否认，我国咨询的专业性、独立性、客观性和公平性还有待完善之处，有些甚至已经成为客户的御用。

王守清说，教育是从长远给社会提供各种人才（其实是人才的自学、应用和创新知识的能力，以及发现、分析和解决问题的能力），而培训则主要是短期内给社会已有人才补充急需知识和经验。就培训而言，目前最火爆的似乎是民间培训机构和政府或协会合作的培训（用PPP的理念，政企合作，搞培训），因为民间培训机构的嗅觉非常灵敏，只要有市场，找到几个相关的老师，利用政府或协会的信用，优势互补、强强联合，就可以招生了。而且，民间机构的培训在课程设置、师资选择、服务水平和工作效率等方面比较好。当然，目前我国的PPP培训更多还是单向式大规模（老师讲，学员听）的科普，今年下半年以后的则越来越趋向更专业的主体培训，但离国际上的小班交互研讨式尚较远。目前国际多边机构，如世行、亚行和APEC等，他们常年有一些PPP相关的技术援助（包括培训），他们的培训就是后面这种，例如，去年4月至今，由亚行、德国国际机构、上海财政部等等合办了亚洲城市发展中心（CDIA），培训了12期中国政府官员，国外专家与王守清等中国专家共同作为培训导师（Facilitator），教材也是王守清根据中国国情进行了改编。
至于老百姓，不需要了解PPP太多，他们更关心的就是价格、质量和服务水平。不论是传统政府投资模式，还是PPP模式，只要质量和服务好，价格合理就行。但是，要有公众参与决策与监管机制，这点在我国也有待完善。
NGO引入PPP服务评价体系中
王守清说，NGO（非政府组织）也是属于第三方范畴。政府把一个公共项目授权给一家企业来做，不是说政府就没事了，政府是要监管的，因为提供公共产品或服务的终极责任还是政府的，如果公共产品或服务出问题，百姓不会去找投资者，而是会找政府。但在监管过程中，有时会涉及到了一些很专业的事情，可能就要聘请专业机构来监管，这就是第三方的意义。对于一些不是十分专业但与百姓利益密切相关的事情也可以让NGO和公众参与。还有，PPP项目还需要有百姓的投诉机制，以及时反馈PPP项目所提供产品和服务中的不足，有利于持续改进。这些都属于监管或服务评价体系的重要组成部分。
咨询公司作为第三方的作用
王守清说，在PPP项目的全过程中，尤其是在PPP推广的初期阶段，由于PPP项目的复杂性，特许期又长，以现有的知识和经验而言，官员和投资者都不太懂，故专业的咨询是非常重要的。但是在目前PPP推广的初期阶段，各地方政府难以在鱼龙混杂的咨询市场中找到适合的咨询机构，因此，建立中央一级或者省一级的咨询机构库是有必要的，但是如果每个市甚至每个县都建立咨询机构库，就没有太大的意义了，造成咨询机构在不停地重复提交入库申请和资料，有的地方甚至还要求咨询机构交一定数量的保证金，增加了麻烦，无形中提高了咨询公司的成本，而且还可能造成政府寻租。

政府如果在选择咨询公司的时候出现了差错，或选择的咨询公司水平不高，政府可能花个冤枉钱，没法让项目落地，或即使落地，项目后果严重。另外，咨询公司一定要有职业道德，坚持专业性、独立性和公平性。现在有些个别咨询公司，只考虑让政府和企业双方尽早签约，所提出的方案并不一定公平甚至不合规。如果政企双方都有较好的PPP知识和经验的话，问题不大，如果双方中有一方不懂或没有经验，可能在签署合同的时候，就已经吃亏了。而且，如果政企双方和咨询，如果没有顾及PPP项目的最终用户百姓的利益，轻则百姓利益受损，重则百姓上街造成社会不和谐。
还有一个是咨询费的问题。现在有人说政府要管控咨询公司的收费，王守清建议，还是交给市场来决定为好，只要是项目方案及其实施效果做得好的，品牌口碑好的，咨询费就高，反之则低。但是，要注意出现的恶性竞争现象，听说前一段时间，有一个PPP项目，政府用3万元就签了一个咨询公司。要知道，3万元可能连人工成本都覆盖不住，不知道其PPP实施方案（含财务分析、物有所值评估、财政承受力评估、合同草案等）是怎么做的，这肯定是不合理的。还听说一个地方，一个不大的项目，一般公司的咨询报价都在30万元左右，但有一家报了一个18万元，而且是全程的咨询，还中标了。等到了咨询该交差的时候，根本拿不出合格的咨询方案。王守清估计，这个咨询公司动机存在问题，也许是没有PPP咨询履历和业绩，想低价拿一个项目做，但是却远远低估了PPP项目策划的复杂性和工作量。
当然，王守清说，中央并没有强制要求政府（或投资者）聘请咨询，而且，政府建立的咨询机构库也不应该是强制的。中央或省级政府建立的咨询机构库，如果为了给地方政府更有参考价值，可以对这些咨询进行分类，有一类是综合类的，可以接手各类PPP项目，当然这种咨询机构会比较少；另一类则是专门类，如专门做交通类、处理类PPP项目的咨询的。一个咨询公司可以仅属于一个类别，大的好的咨询公司则可以跨两三个类别。