丁守海：失业风险凸显，兜底政策先行

新冠肺炎疫情所导致的失业风险在短时间内已迅速累积，且表现形式不同于以往，更具主动性和隐蔽性，中小城市压力更大。在政策资源有限的情况下，资源分配应优先保证保障性支出之需，留足留够，为社会提供一张兜底的安全网。

一、失业风险凸显，谨防保障性支出压力陡增

疫情打乱了全世界的经济运行节奏，并首当其冲地冲击就业。目前来看，失业风险已在部分国家迅速累积。就以美国为例，3月份美国非农就业人数绝对减少71万，已逼近2008年金融危机时的谷底，当时单月最多减少近80万。

反观中国，形势也很严峻。2月份中国城镇调查失业率陡增至6.2%，远超过近两年政府设定的5.5%的目标，3月份调查失业率估计还会进一步攀升。

2月份城镇新增就业人数尚未出现绝对下降，但也基本陷入停滞，仅108万，同比回落38%，3月份估计还会下降，甚至绝对减少。须知道，美国2月份非农就业人数尚能增加27.3万，3月份就开始断崖式下降。中国要谨防出现类似的运动轨迹。另一项重要指标即城镇失业人员再就业数量也基本陷入停滞，2月份只有43万人，同比减少1/3强。

如果疫情不能在短时间内解决，失业风险就会持续存在，甚至不断发酵。基于目前国内外各种因素的考量，我们认为这是极可能发生的。此时，兜底政策应进入戒备状态，预估可能出现的洪峰，做压力测试。毕竟，在非常时期能否为失业者提供一张安全网，事关社会稳定全局。今年财政将面临巨大的支出压力，失业救济和社会保障应该排在第一位，这是特殊时期底限思维的特殊要求。

美国已发出类似的警示信号。随着疫情的弥漫，美国申请领取失业救济金的人数已出现可怕的飙升趋势。在3月14日那一周美国初次申请领取失业救济金的人数还只有28.2万人，至3月21日那一周就迅速飙升至330万，3月28日那一周更是达到660万。领取失业救济金的人数开始飙升，3月14日那一周为178万人，3月21日那一周则猛增至300万人，增幅达69%，支出压力凸显。这比2008年金融危机要严峻的多，当时初次申请失业救济金的人数最高峰是出现在2009年3月7日那一周，但也只有66万。

中国应做好充分的准备，虽然现在还没有明确的数据，但估计压力不会小，这从一些间接的数据上可管窥一斑。就以百度“失业金领取条件”搜索指数为例，之前日均只有1000-2000，但从3月26日开始猛增至20000多。

在兜底政策中，有一类人员需要格外关注，那就是就业困难人员，特殊时期他们也更加困难。2月份就业困难人员就业数量只有15万，同比减少34%，这应引起警惕。在七类就业困难人员中有约1/3家庭生活艰难，特别是零就业家庭、低保户、残障人士。他们如果无业可就，生活就会立即陷入困顿。现在全国就业困难人员大约有200万人，目前来看，就业缺口肯定不是个小数字。在制定就业救助政策时，应先向这部分人倾斜。

二、失业出现新特征，兜底政策要重新理解失业

与以往相比，此次失业呈现诸多新的特点，甚至超越我们对失业的传统界定。不重新审视失业的内涵，就很难对症下药。

首先是主动性。

这是需求端和供给端共同造成的结果。一般而言，周期性失业是被动的，是需求不足所引致的，供给端引起的失业是摩擦性的，在失业中占比小。但在此次失业中相当大一部分并不是由需求不足所引致的，而是供给端原因造成的，比如因害怕被感染而不敢去上班。

据报道，受疫情所困，美国有约4600万高接触服务业从业人员待在家中，无业可就。他们算失业吗？按ILO的标准，这不算，因为失业需满足三个条件，即调查前一周没工作、现在正在努力找工作、如果找到工作能尽快到岗。显然，第二条就不满足。但他们中相当一部分人确实无事可做，没有收入来源，如果不纳入失业范畴，失业救济、社会保障和再就业政策就会失调。

这种失调典型地表现在失业率与其他就业指标之间的冲突上。仍以美国为例，虽然3月份非农就业人数、初次申请领取失业救济金的人数等指标已高企不下，但失业率并无太大变化，代表性的U3调和失业率只有4.4%。

类似地，中国对失业人员的定义是，16周岁以上，有工作能力而未工作，近三个月内寻找过工作且有合适的工作能在两周内到岗的人员。现在因疫情影响而无法出门找工作的人很多，有的人甚至就没想过出去找工作。对此，可以从百度“找工作”搜索指数大致看出来。一直以来，该指数的日均值约在10000-20000左右，2009年2月曾飙升至300000，当时随各项经济指标突然下行，就业需求迅速回落，但今年以来该指数一直维持在15000左右，并未明显上升。对因疫情影响而无法出门找工作的人来说，是否纳入失业统计范畴，需要厘清。

其次是隐蔽性。

中国80%以上就业是由中小微企业提供的，它们组织形式灵活，这既有好处也有坏处：坏处是劳动者权益保护不规范；好处是弹性大，经营不景气时，老板和员工能“同舟共济”，“共度时艰”，员工懒里懒散，老板睁只眼闭只眼；工资拖上几个月，员工也能受得了，这是大企业比不了的。正因为如此，小企业就业比较稳定，被称为就业海绵。面对经济冲击，它们一般不裁员，但要控制成本、维持运转，只能减少工时，相应地，要降薪甚至停发工资。此时失业风险以一种隐蔽的形式出现，并被大家平均分摊。相比于显性失业，隐蔽性失业至少保留了一份饭碗，算是一种次优选择。政府通过各种政策鼓励企业不要辞退员工，就是力图把失业风险隐性化。目前疫情所导致的失业大多处于隐蔽状态。

隐蔽性失业的典型表现就是周均工时减少。一直以来，我国城镇就业人员的周均工时基本都维持在45小时以上，今年2月已降至40小时。

隐蔽性失业还表现在pmi从业人员指数的相对钝化上。以制造业pmi为例，在疫情最严重的2月份，生产pmi指数从1月的51.3降至27.8，回落23.5个百分点；从业人员指数从47.5降至31.8，只回落了15.7个百分点。类似地，1-2月非制造业商务活动指数从54.1降至29.6，回落24.5个百分点，从业人员指数从48.6降至37.9，只回落了10.7个百分点。

基于此，目前失业风险可能比调查失业率等显性指标所反映的程度还要大。

三、政策资源有限，兜底政策先行

面对疫情冲击，各地出台了多种应对措施：减税、降费、减租、降息、暂停缴纳公积金，甚至发消费券等等，不一而足。但政策资源毕竟有限，我们要把它用在刀刃上，资源分配要有轻重缓急之分。

现在所有政策的重心是保就业，从这个角度讲，所有政策也都是就业政策。我们知道，就业政策分积极和消极两种，积极就业政策的出发点是扩大就业机会，提升就业能力；消极就业政策的出发点是保证失业者的基本生活，即兜底。积极就业政策的支出是弹性的，可大可小；消极就业政策的支出确则是刚性的，少一分钱，失业者生活就没着落。基于此，消极就业政策的支出是首先要保证的。纵览各国历史，每逢经济大衰退，保障性支出政策都是先行的，防御性特点更明显。上个世纪30年代美国经济大萧条时期罗斯福新政的核心就是3R政策，其中第一条就是救济，其后才是复兴和改革。

此次疫情爆发后，欧美国家普遍也进行了大力度的救济，但形式有别：美国允许企业裁员，但为失业者提供补偿金，这算直接救济；欧盟诸国则向企业提供救济，鼓励其不裁员，并在停工期间为员工支付50%-80%的工资，这算间接救济。中国的做法是兼而有之，且手段更为多样，比如有的地方政府规定，对不裁员的企业，可以返还几个月社保或提供就业补贴。不管用什么手段，最终政府还是要为之买单，并汇集成收支压力。

今年受疫情影响，财政压力会非常大。1-2月，全国一般公共预算收入为3.52万亿元，同比下降9.9%，税收收入同比下降11.2%。财政支出缺口很大，2019年实际财政赤字率已达2.9%，逼近3%的国际警戒线。

收支压力在中小城市更严重。财权与事权不对应，是近年来财政纵向失衡的一个重要表现。但中小城市的失业风险恰比大城市更高，就以调查失业率为例，2月份31个大城市为5.7%，比全国平均水平低0.5个百分点。

在此背景下分配政策资源更应突出重点，只有把保障性支出留足留够，才能做到心中不慌。至于其他一些支出，能省的省，能交给市场解决的尽量交给市场解决。