于永达: 基层治理实践中的“唯结果主义”，怎么治？

基层治理要唯真、唯实

于永达

作者简介：于永达，清华大学公共管理学院教授、博士生导师。

现任清华大学公共管理学院中国公共领导力中心副主任，清华大学资源能源与可持续研究院学术委员，清华大学国家治理研究院绩效考核中心副主任，美国宾夕法尼亚大学资深客座教授,澳大利亚麦考瑞大学荣誉教授,曾任南方基金独立董事。主要从事国际经济、国际经济组织、区域经济发展等方面研究。优势集聚理论方法创始人。

清华大学公共管理学院博士后王泽对本文亦有贡献。

摘要：城乡基层治理作为国家治理的基础,是一项系统性和整体性的工程,涉及顶层设计、政策执行、社会动员、总结反思等多个环节。而当前,个别基层党员干部一味注重结果的工作导向,给基层管理和服务造成压力,导致弄虚作假、政策目标执行偏差等问题。究其根源,官僚主义、形式主义、不合理考评机制等因素的存在,助长了一些基层干部不唯实的工作作风。推动基层治理现代化转型,需要基层党员干部树立"唯真"和"唯实"的观念作风,以实为要。 

关键词：基层治理;唯结果倾向;治理现代化;

基层治理中有这样一种干部，工作中看似事事可以达到及格线，但实际上把工作“做歪了”“做坏了”。他们不管方式方法，只重视基层行政目标的完成结果，对标上级所谓要求宁愿“乱办”“错办”……

个别干部一味注重结果的工作倾向，因何而来？我们需深入挖掘其根源，找到有效的破解之道。

1.个别干部一味注重结果的工作倾向，因何而来？有何表现？

在当前的基层治理实践中，个别地区对基层领导干部的考核仍存在唯结果的倾向，即只重视基层行政目标的完成结果，忽视基层为之努力的过程，并且给基层管理和服务造成巨大压力。于是，为应对上级考核，一些基层行政工作弄虚作假、政政管策学人目公众号标分享执行偏差，导致社会矛盾冲突难以得到有效解决，这也是这一不良倾向之下行事风格的主要表现。

个别基层地区行政工作弄虚作假。在实际工作中，由于一些基层干部迫于上级考核、自身晋升等压力，只得完成上级领导干部制定的责任目标。曾有报道指出，中部某区县政府对于所辖乡镇的交通事故死亡率进行了规定，如若超过3人死亡，则将乡镇一把手进行免职。于是，有的乡镇干部在接受采访时反映，为达成这种不切实际的任务，他们不得以将遇难者送入医院进行二次“抢救”，以获取更多时间来应付上级考核。尽管这样的案例看似荒诞，但并非个案。这也反映出基层工作重外在形式、轻实质效果的现象。

个别基层政策目标执行偏差。政策执行力是多种力量集合形成的“力场”，反映了公共治理的能力和水平，以及坚持创新发展的理念视角。在基层治理进程中，对于上级政策命令的执行应当结合现实情境及时精准调整，而不是墨守成规、唯结果而论。但在实际工作中，有的基层干部为了完成绩效目标，甚至是宁愿“乱办”“错办”。实际上，这也是基层唯结果倾向的外在表现，即在政策目标执行中因与基层实际“脱钩”而出现严重的人为偏差，不仅无助于基层工作的稳步推进，而且产生适得其反的治理效果。

一些地方的基层社会矛盾得不到有效解决。“基础不牢，地动山摇。”基层社会的稳定直接关系到党和国家的政权建设以及社会的和谐有序发展。因此，充分调动基层政府、社区、企业、社会组织和群众等治理主体参与治理实践，积极化解基层干群矛盾，对于维护基层社会稳定意义重大。然而，个别地区的领导干部“拍脑袋”决定基层发展方向，使得基层工作人员不得不将上级任务置于首位以满足考核要求。这种现象的后果是基层群众合理和合法的权益及利益诉求被严重忽视，多元主体的关系协调和协商共治成为空谈，导致了基层干群矛盾，使得基层社会的和谐稳定受到影响。

2.“唯结果主义”为何能在基层横行？

基层治理实践中，有的地区和基层的领导干部却过于强调结果与政绩，刻意忽视治理情境和过程，即他们认为无论在何种治理情境下，最终决定一个行动，或一项规则，或其他任何事物道德价值的唯一因素是其结果。事实上，唯结果论的领导和行事风格并不可取，是一种官僚主义和形式主义思想与作风的外在表现。部分领政管导学人干公众号部分享以为居上位就不必沾基层的土，握权柄就不必吃基层的苦，颐指气使的一遍遍“复制粘贴”，充分暴露了权力滥用的傲慢与蛮横。

“唯结果主义”为何能在基层横行？一大原因在于基层干部开展工作需要的政策与资源由上级控制，考评权更握在上级手里。在这样的机制中，基层干部能有什么表现，表现到底如何，概由上级说了算。上级以为基层干部的饭碗是自己的恩赐，基层干部就该“指哪打哪”，没有“讨价还价”的份儿。

此外，领导干部的政绩观偏差也是助长“唯结果主义”气焰的另一原因。南方某省一位基层干部认为，近几十年来经济发展的高歌猛进，让地方领导觉得“加速前进”是理所应当，“大干快上”是唯一选项，特别是如果周边省市的统计指标都往上蹿，“自己这里不搞快点，面子怎么挂得住”？

在这样的政绩观支配之下，惯于“打冲锋”的干部，甚至为求目标达成不那么讲究手段的干部，反而成了模范与典型，促使“唯结果主义”更为流行。

3.如何破解“唯结果主义”不良倾向，实现基层治理现代化转型？

树立“唯真”和“唯实”的观念作风。为了把干部从一些无谓的事务中解脱出来，一方面要树立起“唯真”的治理理念，从意识形态领域方面重视起党风党纪建设，始终坚持“以人民为中心”和群众路线，且在加强党的领导基础上，充分发挥基层党组织的战斗堡垒和党员的先锋模范作用，破除官僚主义和形式主义倾向。另一方面要转变工作作风，既要重视基层工作的实际效果，也要考虑目标制定和政策执行的过程是否合理合法合规，努力克服弄虚作假、投机取巧、好大喜功等投机心理，并结合当地实际和群众需要，制定出更为科学、合理的政策措施，真正做到不唯上、只唯实。

主动赋权基层和增能群众。习近平总书记提出：“要完善基层群众自治机制，调动城乡群众、企事业单位、社会组织自主自治的积极性，打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体。”这就要求在基层治理过程中还要最大限度地发挥基层群众的能动性，而不是仅仅“大干快上”，唯经济和政绩论。为此，一方面要做好“赋权”工作，特别是在日渐复杂多变的治理情境中，地方领导干部要理解基层工作的复杂性，真正“赋权”基层且给予其更多的治理权限，主动听取基层的声音，提供有效的政策和资政管金学人支公众号持分享。另一方面要加强对群众的“增能”，地方和基层党委、政府应认真履行主体责任，可以继续通过项目制、政府购买服务等形式培育和孵化社会力量，积极团结和带领广大人民群众不懈奋斗，提高村居民自治的意愿和能力。

加强地方和基层的领导力建设。习近平总书记多次强调：“用一贤人则群贤毕至，见贤思齐就蔚然成风。选什么人就是风向标，就有什么样的干部作风，乃至就有什么样的党风。”这意味着基层领导干部队伍的领导特质、思维方式和实践经验对于治理现代化转型具有重要价值。因此，克服唯结果倾向，一方面需要从基层领导干部队伍建设着手，加强其领导力建设，不断加强对基层领导干部的思想教育和专业培训，使其逐渐形成创新思维意识，切实提高创新能力，以便他们能够在组织开展日常工作的同时，有能力应对和处置各类突发事件，有效化解基层社会矛盾和冲突事件。另一方面要提升地方和基层党政干部的创造力、凝聚力和战斗力，发挥地方领导干部在总揽全局、设定发展愿景、确定组织方向和制定政策措施上的重要作用，同时减少他们对基层政策执行和贯彻落实方面的直接干预，以此倒逼他们打破唯结果的错误思想，以进一步提高基层工作效率和治理效能。

完善考评晋升机制和监督体系。扎实把全面深化改革推向深入，集中力量打攻坚战，激发制度活力，激活基层经验，激励干部作为，需要破除唯结果和政绩论的绩效考评机制，进一步畅通基层工作人员的职业发展和晋升渠道，以调动和增强他们的工作积极性。鉴于此，一方面要建立完善的考评晋升机制，打破传统以经济为唯一评价标准的政绩考核方式，建立起包括品德素质、工作实绩等多维度在内的考评晋升制度，促使基层领导干部树立起正确的政绩观，获得更多的发展空间，从而实事求是抓工作、抓落实。另一方面要加强对地方和基层领导干部的监督，及时洞察潜在的官僚主义和形式主义思想作风，对选人用人、职业发展、职级晋升等过程进行全面审查与监督，发挥民主监督在从严治吏、从严治党的基础上，形成更加完善的领导干部管理和监督体系。

习近平总书记多次强调：“党的工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之举。”基层治理作为国家治理的基础，既包括顶层设计、政策执行、群众参与等多个要素，又面临复杂多变的治理情境。将治理结果和实绩作为基层工作的一项评判标准，具有公平公正性和一定的正向激励作用，也可以较为有效地避免投机取巧现象的产生。

但是，一些地方唯结果、政绩论的倾向却忽视了基层治理的客观现实和复杂程度，反而不利于基层工作的开展。由此，需要从意识形态、政策制定和治理实践等层面切入，在坚持党的领导基础上，不断提升地方和基层领导干部的创新意识，赋政管权学人基公众号层分享和增能群众，以及完善相应的绩效考评机制和民主监督体系，从而进一步全面深化改革，主动破解基层治理过程中的不良倾向及其造成的其他问题，以确保党和国家的长治久安、经济社会的安定有序、人民群众的安居乐业，并最终实现治理现代化的发展目标。