尹振涛：中国金融监管改革的历程回顾与未来展望

　　中国金融监管体系历经七十年的改革与发展，从最初只有金融管理体制的起步阶段，到八十年代正式确立金融监管体制和机制，后来经过不断地完善和变革才形成了今天的格局。考虑到金融监管体系的路径依赖因素及中国金融市场发展情况，“三层+双峰”将是中国金融监管框架的未来方向。同时，中国金融发展将沿着金融创新、市场化和对外开放方向发展，在防范发生系统性金融风险的前提下，扩大金融业的对外开放程度，提升中国金融业的全球竞争能力与参与国际金融的治理能力。

　　一、中国金融监管改革的历程

　　中国金融监管体系的建立、完善与改革是基于特定的社会和经济环境下的自然产物，既有主动因素也有被动因素，既有路径依赖也有突破创新，既有海外借鉴也有国内特色。总体上来说，中国金融监管改革与发展的七十年，主要可以分为以下五个阶段：

　　起步阶段：金融监管的缺失（1949年—1978年）

　　1949年新中国建立前后，中国人民银行、中国农业银行和中国建设银行相继成立。此后，在计划经济体制下，随着职能的调整，几家银行经历了多次的合并与分立。这样的经济体制背景与金融组织结构，构成了中国金融业与金融监管发展的基础，也逐步形成了计划经济体制下的特有的监管体系。当时的中国金融市场完全以银行为主，主要经营活动是计划拨款、贷款和存款，基本不涉及证券、保险和外汇等业务。当时的中国人民银行是集货币政策、金融经营和组织管理等多项职能于一身，它对于金融体系的监管也是计划和行政性质的。可以说，在当时的计划经济体制下，事实上并不存在现代通行的“金融监管”概念，金融体系的运作与管理机制也与市场经济截然不同。因此，准确的说，当时的中国金融市场并不存在金融监管制度，只有金融管理体制。当然，在当时的经济体制与金融发展水平条件下，这样一种以中国人民银行为单一主体的金融集中管理体制，保证了当时一个崭新国家的金融体系的统一与高效，也为其日后以央行监管为主导的金融监管提供了一定的经验、组织机构和人员方面的储备。

　　过渡阶段：金融监管的确立（1979年—1991年）

　　中国自1978年底开始实行改革开放政策，逐步确立社会主义市场经济体制。这大大促进了中国金融业的发展，并对金融市场体制和机制提出了更高的要求。当时最突出的变化是政府相继恢复或新设了几大专业银行，以及保险、信托、证券等行业的金融机构，并为规范其经营行为出台了一些行政性规章制度。这一阶段，随着专业性金融机构从中国人民银行中独立出来，对于它们经营行为的规范也由内部管理变为外部监管。中国人民银行被正式确立为中央银行，并且成为相对独立、全面、统一的监管机构，中国的金融监管体制和机制正式确立。但是这种监管仍然主要依赖于行政性规章和直接指令式管理。这种监管体系中各主体的地位和权力依托于行政体系，而不是由明确的法律授权形成的。

　　发展阶段：分业监管的确立（1992年—2003年）

　　1992年召开的中国共产党十四大明确提出，中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，从而为中国的金融体制改革奠定了基础，也催生了证监会、保监会及银监会等专业监管机构。证券法、保险法、银行法等基本法律相继诞生，分业监管体制也逐步确立。在这一阶段，以证监会、保监会、银监会的分业监管的体系逐步形成。中国人民银行完全分离出日常、具体的金融监管权后，主要承担货币政策，也担负支付清算、外汇管理、征信和反洗钱等基本制度和金融基础设施建设，对维持金融市场秩序和市场稳定起主导作用。金融监管步入法治化阶段，基本金融法律体系得以确立和完善。

　　完善阶段：机构监管的完善（2004年-2017年）

　　2004年以来，中国金融分业监管的体制得到进一步巩固与完善，监管协调与国际合作也有了新的发展。在全球金融危机之后，加强宏观审慎监管的尝试和其他改革探索也在逐步推进。这一阶段的中国金融监管改革与发展，与迎接金融全球化、金融创新、综合化经营以及金融危机的挑战密切相关。在此阶段内，“一行三会”分业监管体制在以下几方面得到进一步的发展和完善：一是法律体系进一步完善，对《证券法》、《公司法》等多部法律进行了修订；二是加强监管执法和丰富监管内容，对现场检查、行政许可、行政处罚、行政复议等行为进行了规范，并加强了对金融创新和部分跨金融领域经营的监管；三是金融监管机构之间加强了协调配合，监管机构之间建立起联席会议制度。四是审慎性监管和功能型监管已被提到监管当局的监管改革议事日程上。

　　变革阶段：功能监管的尝试（2018年至今）

　　为有效防范系统性金融风险，进一步加强金融监管协调，2017年召开的第五次全国金融工作会议提出成立“国务院金融稳定发展委员会”，作为维护国家金融安全的常设执行机构，统筹协调金融监管政策间，部门间及其与其他相关政策的配合。同时，按照国务院机构改革方案的要求，将银监会与保监会进行合并，这是统筹协调银行和保险领域监管的最有效和最直接的方法，也在一定程度上适应金融业发展的新需要。除此之外，保留证监会的相对独立也有进一步鼓励和支持直接融资市场发展之意。在新的“一行两会”框架下，中国人民银行的“货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”将更加清晰，更多的担负起宏观审慎管理、金融控股公司和系统重要性机构、金融基础设施建设、基础法律法规体系及全口径统计分析等工作。各地相继成立的地方金融监管局也将承担起对“7+4”类机构以及一些新兴金融业态的监管工作。

　　二、中国金融监管改革的未来

　　考虑到金融监管体系的路径依赖因素及中国金融市场发展情况，“三层+双峰”将是中国金融监管框架的未来方向。“三层”是指顶层为国务院金融稳定发展委员会，中间层为具体的金融监管机构，底层为相应的地方监管部门；“双峰”则是指在整体的金融监管组织体系内，将具体的监管职能分为审慎监管机构和行为监管机构。我国金融监管框架调整的轨迹遵循分步实施的战略，逐步搭建“三层+双峰”的改革目标。首先，需要进一步做实“国务院金融稳定发展委员会”，并逐步建立其自上而下的监管组织体系及行政管理框架，在不同的层面履行金融监管协调和统筹职能。其次，在各地金融成立金融监管局的基础上，进一步加强地方在“7+4”及互联网金融行业的监管能力，让基层成为发现风险，控制风险和处置风险的一线阵地，补齐“三层”中的“底层”。最后，在巩固“三层”监管框架的基础上，进一步健全“双峰”模式。以银行保险监管委员会为改革试点基础，划清行为监管和审慎监管边界，通过部门的整合与拆分，做好与央行宏观审慎职能的配合。同时，证监会也将逐步剥离其宏观审慎与行业发展职能，主要担负起维护市场秩序与投资者保护职责。

　　在金融供给侧改革的总体目标下，除了金融监管框架和组织体系的调整以外，中国金融监管的改革任务仍然艰巨，主要体现在以下几点：

　　一是，完善金融法律的制度体系。目前，我国现存的金融法律法规严重落后于金融市场的发展，法律法规实施和操作中的漏洞以及法律法规之间的矛盾冲突，给我国金融业务的开展带来了巨大的风险隐患。就目前而言，首要任务是对几大基础金融法律进行重新的修订，包括《商业银行法》、《证券法》、《信托法》、《证券投资基金法》以及《票据法》等。其次，应尽快出台市场亟需的法律法规，补足金融立法空白，例如《期货法》和《金融机构破产法》等。最后，需要提升部分部门规章的法律效力，特别是在金融基础设施、跨部门监管等领域。

　　二是，实现金融机构的市场化退出。虽然在我国现行的法律法规中，对问题金融机构的接管和处置都有一些明确的规定，但在实施过程中仍存在明显的缺陷。在中国金融市场中国有金融机构始终占主导地位，发展依托政府的隐形担保，对于金融机构退出处理还带有较强的行政干预色彩，离市场化破产还很远。建立健全银行业等金融机构的市场退出机制，有效处置和妥善安排问题金融机构，事关金融业改革、开放、发展和稳定的大局。我们应该借鉴国际上有关金融机构市场退出中的成功经验，认真研究我国金融机构市场退出的问题和障碍，完善中国金融机构市场退出的法律和制度建设。

　　三是，补足民间金融监管的真空地带。民间金融长期以来缺乏有效监管，这与民间金融自身较为隐秘、形式多变有关，也反映出目前监管存在问题，需要建立一种新型的监管体制来对民间金融进行监管。首先，要推进民间金融立法，尽快出台《非存款类放贷组织条例》及其他新兴业态的监管细则。其次，要做实监管主体，建立监管协同工作机制，充分发挥多部门监管合力。再次，应严厉打击各类违法犯罪活动，形成监管的高压态势和舆论导向。最后，健全覆盖全社会和各业态的信用征信体系，增大信用违约成本，培育社会诚信意识，为金融服务营造良好的信用环境。

　　四是，创新金融监管的理念和方法。美国次贷危机后，世界各国都在加快推动金融监管体系变革，其中一个重要的方向就是调整金融监管的理念，由原来的主要关注金融市场风险转向更关注风险处置和金融消费者权益保护。同时，随着具有“破坏式创新”为特征的金融科技的快速发展，与之相匹配的传统金融监管方式和方法明显落后于现实要求。依托于大数据、云计算、区块链和AI智能等新技术为基础的创新性监管方法被各方所关注，“沙箱监管”、“监管科技”和“智能监管”等成为今后发展的重要方向和可选方案。

　　未来中国金融发展将沿着金融创新、市场化和对外开放方向发展，金融监管改革的主基调在于此。在金融监管改革的过程中，最重要的就是厘清市场机制与政府管制之间的界限，在防范发生系统性金融风险的前提下，扩大金融业的对外开放程度，提升中国金融业的全球竞争能力，并逐步提高参与国际金融治理能力。

　　(本文作者介绍：中国社会科学院金融研究所法与金融研究室副主任，兼任中国社会科学院金融法律与金融监管研究基地秘书长。)