文宗瑜：要实行国有资本价值预算

文宗瑜（财政部财政科学研究院公共资产研究中心主任、研究员）：

我就国有企业对政府预算收入贡献、政府资产负债表或国家资产负债表弥补的相关问题进行交流。

 一、国有企业对政府预算收入的贡献及走势

如果就政府预算体系看，国有企业对政府预算收入的贡献分为四类:1.国有企业对一般公共预算收入的贡献。2国有企业对政府性基金预算收入的贡献。3.国有企业对国有资本经营预算收入的贡献。4.国有企业对社会保险基金预算收入的贡献。

根据公开数据，我把2003年到2018年15年国有企业对政府预算收入贡献做了一个趋势图，趋势图里面有五条线，一是政府预算总收入，二是一般公共预算收入，三是政府性基金预算收入，四是国有资本经营预算收入，五是社会保险基金预算收入。如果看趋势向下的三条线，蓝线是政府预算总收入，红线是一般公共预算收入，黄线是社保基金预算收入。通过这三条线趋势大致可以看到，当下国有企业对政府预算总收入贡献比有所下降，在政府预算总收入中占比是降低，近五年一直呈下降之势；国有企业对一般公共预算收入贡献比呈逐年下降态势，最近五年的下降十分明显；对社保基金预算收入贡献比呈现为较大幅度的下降。单就黄线看，在本世纪初国有企业对社保基金预算收入贡献比接近80%，但是，到2018年底，国有企业对社保基金预算收入贡献比已下降为不到40%，约是38.5%左右。黄线下降斜率大，说明当下社保基金支出面临的压力大，问题严重。

在国有企业对政府预算总收入、一般公共预算收入、社保基金预算收入贡献比下降的同时，其对政府性基金预算收入贡献比呈逐年上升之势。除此以外，从2008年开始政府要求国有企业上缴红利，建立国有资本经营预算制度，到2018年正好十年，这十年，国有企业对国有资本经营预算收入的贡献比是一条直线，百分之百的贡献。

二、从做大国有企业规模到做强做优做大国有资本

国有企业从数量超多到规模巨大的变化。1978年到2002年的这段时间，国有企业从160万家减少到17万家；2003年以后，国有企业的数量继续减少，数据显示，到2018年底国有企业包括国有控参股公司约为11.3万家；数据还显示，从2003年到2018年这15年，国有企业的资产规模增长了27倍。应该说，这15年国有企业最大的变化是资产规模高速增长，出现了资产规模过千亿过万亿的大型特大型国有集团，一些国有企业的资产规模已是世界之最。

国有企业占有及使用的国有资产数额也十分惊人。2018年作为改革的一项重要内容，各级政府要向各级人大常委会提交国有资产管理报告，从2018年10月24号财政部代表国务院向全国人大常委会提交了《国有资产管理报告（2017）》，报告显示，截止到2017年年底，第一类为企业国有资产，主要是指经营型国有企业占用及使用的国有资产。企业资产总额是183.5万亿，负债总额是118.5万亿，国有资本及权益总额是50.3万亿；第二类为金融企业国有资产，主要是指国有控参股金融机构占用及使用的国有资产。金融企业资产总额241万，负债总额是217.3万亿，国有资产16.2万亿。

除此以外，还有一类国有企业比较特殊，就是党政机关事业单位办的国有企业，也占用及使用国有资产，可称之为第三类行政事业企业国有资产。根据统计及估算，截止到2017年底，行政事业企业总资产10.2万亿，负债总额5.93万亿，国有资本及权益额4.27万亿。企业国有资产、金融企业国有资产、行政事业企业国有资产合计约为70万亿左右。可以说，国有企业占用及使用的国有资产规模很大，2017年GDP总量才82.7万亿，而国有企业占用及使用的国有资产就高达近70万亿。国有企业占用及使用了这么多的国有资产，与国有企业范围无限扩大存在关联。国有企业是公有制的具体实现形式，马克思在《资本论》中讲的公有制是指“生产资料公有制”，当下国有企业不再局限于生产资料领域，正在向生产资料以外的范围无限扩大，国有控制了太多的领域。

在国有企业范围无限扩大的同时，国有企业占用及使用国有资产的结构、贡献利润的结构也发生了重大变化。这种结构变化可以归纳为国有企业的“二八现象”及“五九五”现象。“二八现象”是指20%的国有企业占用及使用了80%的国有资产；“五九五”现象是指5%的国有企业贡献了95%的国有企业实现利润。“五九五”现象说明国有企业的垄断性十分强，国有企业几乎垄断了所有最赚钱的领域；可以说，正是垄断保证了5%的国有企业贡献了95%的利润，这种利润结构在其它国家或地区十分罕见。

随着国有企业资产规模的不断扩大，关于国有企业发展的政策也在不断调整。中共中央十八届三中全会之前强调做大国有企业规模，2003年在中央政府层面设立国务院国有资产监督管理委员会，国务院国资委设立以后，主要是通过管人管事管资产，督促国有企业无限做大规模。因此，从2003年到2013年的这10年，国有企业经营的主要精力放在无限扩大资产规模上；2013年中共中央十八届三中全会后提出了做强做优做大国有企业的政策表述，由做大国有企业转到做强做优做大国有企业；虽然政策要求做强做优做大国有企业，实际上国有企业仍是忙着做大资产规模。     

做强做优做大国有企业的政策表述一提出，就引起经济学界和理论界的讨论及质疑。所有的企业都有生命周期，用政策支持国有企业做强做优做大，除了违背企业生命周期的规律，也不符合国有企业与非国有企业公平竞争的市场规则。与此同时，随着中国改革开放再出发，中国要推进力度更大的开放，国际竞争要求国有企业也要遵守“竞争中性”规则，做优做强做大国有企业与“竞争中性”规则相冲突。正是基于这些问题及国际竞争要求，2017年中共十九大提出“做强做优做大国有资本”新表述，用做强做优做大国有资本来替代做优做强做大国有企业。与此相应推动一个转变，国有资产管理从管国有企业转变到管国有资本。做强做优做大国有资本的表述及政策导向，意味着单纯做大国有企业的阶段已经宣告结束。

用做强做优做大国有资本替代做强做优做大国有企业，重视国有资本的专业化运营，会使国有资本价值及国有资本价值预算在中国经济的中长缓慢下行中发挥更大作用，产生重要意义。

三、“两个支出缺口”与政府资产负债表和国家资产负债表弥补

中国2008年以来的经济下行是短中长周期调整叠加导致的，形成了中长缓慢下行通道。在未来10～15年中国经济的缓慢下行中，经济增速会破6、破5，甚至还有可能破4，经济运行形态是一条下斜线及下斜型，并不是经济学界讲的L型。经济运行的中长缓慢下行通道带来的最大影响，会出现政府预算的“两大支出缺口”，第一是一般公共预算支出缺口，第二是社保基金预算支出缺口。

政府预算的“两大支出缺口”，涉及到政府负债表或国家资产负债表如何弥补的问题。经济发展的可持续及社会稳定，存在着及时弥补政府资产负债表或国家资产负债表的多方面要求。第一是政府信用评级及国家信用评级的要求，第二个是人民币汇率稳定的要求，一旦政府资产负债表或国家资产负债表出现问题，汇率会受到冲击而形成比较大的波动，第三是抑制通货膨胀的要求。

那么，政府资产负债表或国家资产负债表如何弥补？可以实行国有资本价值预算，通过国有资本价值预算弥补政府资产负债表或国家资产负债表。新一轮国有资产管理体制改革已经在推进国有资本运营专业化，从而为国有资本价值预算创造了条件。目前政府预算体系中的国有资本经营预算，主要是国有企业按年度实现利润的百分比上缴红利，预算的只是增量；国有资本价值预算要覆盖国有资本经营预算，预算的是存量与增量。国有资本价值预算包括中长期预算与年度预算，国有资本价值中长期预算侧重于国有资本价值波动及国有股权变现规划，国有资本价值年度预算侧重于当年度的国有资本运营收益与国有股权变现收益。国有资本价值预算要考虑与编制政府资产负债表或国家资产负债表相衔接，国有资本价值纳入政府资产负债表或国家资产负债表的编制中，国有资本运营收益也要计入政府资产负债表或国家资产负债表。

依托国有资本价值预算建立经常性权益储备。国有资本运营收益是经常性权益储备的主要来源，国有股权变现收益是经常性权益储备的补充来源，经常性权益储备在国有资本价值预算中设为跨年度科目。经常性权益储备主要是定位于政府或国家支出的“大的支出缺口”弥补，还可用于政府债务或国家债务的偿还。就“大的支出缺口”弥补而言，是指政府预算的两大支出缺口，包括一般公共预算支出缺口与社保基金预算支出缺口。经常性权益储备除了用于政府或国家的支出缺口弥补，还可用于政府或国家的债务偿还。依托国有资本价值预算建立经常性的权益储备，来解决政府资产负债表或国家资产负债表的平衡问题。